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高等教育治理的衡平法则

  摘 要:权力与责任失衡是我国高等教育治理的真实现状,各种法律关系的不明晰导致高等教育的无序发展。高等教育秩序的构建,可借助新的治理理论“法权理论”,依赖于新的章程“衡平法则”,重申大学与政府以及其他各类主体的权责边界。现代大学制度的建设,当以法权为中心,重点关注权力与权利等法律现象。

  关键词:高等教育治理;衡平法则;教育法规;大学章程

  大学是现代社会最为复杂的法人组织,我国公立大学的法律关系尤为复杂,权力与权利交错在一起,内部权力和外部权力交错在一起。大学治理,从法律层面来讲,就是权力和权利的分配与制衡。大学的善治,必须通过高等教育立法明确大学与政府、社会、教师、学生的法律关系,廓清各自所享有的权力和权利边界,明确大学的法律地位,合理配置不同主体的权利,通过法律确定大学内部成员在法律上的权利与义务。

  我国高等教育的权责失衡

  权力与责任失衡是我国高等教育的真实现状,在大学的运行过程中,出现了大学办学目标功利化、学术管理官僚化、校园文化企业化、学术功能弱化的“四化”现象。大学的“四化”,源于我国大学内外各种法律关系的不明晰,以及权力与责任的失衡。

  1.大学与政府的法律关系不明晰

  我国大学的办学自主权难以落实的一个重要原因,在于大学与政府的法律关系不明晰。《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)第30条规定:高等学校自成立之日起取得法人资格,高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任。其认可大学在民事活动中具有法人地位,而在行政活动中高校是否也具有法人地位,法律并未明确。根据行政法,只有作为自行政组织的公法人,才能拥有自治行政权。由于法律并没有明确大学公法人的地位,致使《高等教育法》第 32条 ~ 第 38 条规定 :大学办学自主权很难得到政府部门的尊重,大学实际充当政府的附设机构。

  2.大学内部各主体法律关系不明晰

  大学内部各主体权责不明确主要表现在两个方面。一方面,校长与党委书记职责和职权行使方式不清晰。我国高校实行党委领导下的校长负责制,法律对校长与党委的职责作了明确规定,然而对党委职责的规定并不等于是对党委书记职责的规定,因为党委实行集体领导。另一方面,学校与行政人员及教师之间的关系不明确。《高等教育法》只是规定高校实行教师聘任制,高校教师的聘任应遵循双方平等自愿的原则,由高校校长与受聘教师签订“聘任合同”,至于这种合同是民事合同还是行政合同,法律并未明确。

  3.大学制度中学术自主权的缺失

  21世纪以来,我国大学频繁变革,每次改革都以增加行政机构的权力或者保持行政机构的权力为前提,导致大学制度中的权力与责任失衡。2003年北京大学人事制度改革,以及此后其他大学推出的全员聘用制,都在强调教师的工作效率,却忽视了 “学术权力的提高和教师权益的法律保障” 这个根本问题。我国高校在经历了分权化和市场化的洗礼之后,政府的角色发生了变化,教育的权力发生了转移,政府淡出和市场进入在我国教育界开始浮现。但是,政府与大学之间长期形成的隶属系并未因市场力量的介入而发生根本性的改变,大学同时承受政府和市场的双重压力,其学术的自主性依然处于缺失状态[1]。大学制度改革的内在标准应该是:行政机构的权力是否得到制约,教师和学生的权利是否增加和得到保障。如果教师和学生的权利进一步减少,就是与现代大学组织的发展方向相反,就是伪改革。

  由此可见,我国大学制度存在种种不足 :大学的法人制度至今并未建立起来。大学自主权的范围,因法律规定过于原则而呈模糊状态,权利保障源自政策而非法律,呈现出不稳定状态。政府的过度管制和市场的不当介入最终损害了学术自由和大学自主,从而挫伤了广大师生的积极性。

  法权理论与衡平法则

  1.法权理论

  在我国高等教育治理的理论与实践中,有几点仍未厘清:大学权力与权利不清、权力和权利来源不清、权力与权利的形态不清、权力和权利的指向对象不清、权力与权利的边界不清。我国高等教育秩序的构建,需要一种新的治理理论,依赖于一个新的“章程”,重申大学与政府以及其他各类主体的权责边界。

  法权理论是有关国家与法律的科学理论,是一种古老而现代的治理理论,内容可谓博大精深,包括近代欧洲理性主义法权哲学与经验主义法权哲学、马克思主义法权哲学以及中国土生土长的法权中心主义。不同的哲理法学虽然存在差异,但其思想观念一脉相承。“法权”一词源自德国古典法哲学,德国哲学界几位巨人(包括费希特和黑格尔)都高度关注“法权”。康德是第一位系统的法权阐述者,《法权科学》集中反映出他后期的政法思想。康德的法权哲学由私权和公权两部分组成,探究这两个法权的形而上学或先验的基础,证明“一个市民社会和政治国家如何成为可能”的政治和法律问题,便是他所要重点解决的中心问题,其重要使命就是为了要恢复和捍卫一切人的人之为人的共同权利[2]。黑格尔的法权哲学则强调国家对教育和经济社会的适度干预。

  法权理论既是西方法哲学的重要组成,也是中国法理学的一个分支。“法权”是法定之权,是权利与权力的统一体,是一个反映法律承认和保护的全部利益的法学范畴[3]。法权的实质是法定的利益,因为只有在法定利益层面上,权利和权力才能直接还原为无差别的存在,从而获得同一性。这里的“法权”类似于美国法学家庞德所提的“广义的权利”,是权利与权力的统一体。在现代法治社会,任何一个领域都有法权的存在,高等教育系统也不例外。大学法权具有两种基本形态:一是权利,二是权力。大学法权具有多种类型,如大学自治权、学术自由权、政府调控权、董事决策权、社会参与权、院校管理权、师生话语权等。

  大学法权的分配、运作状况,深深扎根于一定的社会关系和社会结构之中,深受国家制度和社会文化的影响。根据马克思的研究,法权关系的产生和发展是由社会经济关系决定的,因而,社会主义法权关系与资本主义法权关系有着本质的区别。一个国家的高等教育体制之内,各项法权的相互认同和协调一致,是大学法权结构合理的标志。一方面,大学法权需要以学术自由和学术自治作为自己的内容和正当性根据;另一方面,大学法权的实现又受到经验领域条件的制约。要能确保自由权利的实现,法权应当是价值与现实、理性与经验的结合。

  2.衡平法则

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