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当混改遇上国资流失“帽子”

2016年能否成为国企改革落地之年,混合所有制改革能否顺利推进是关键点之一。

随着地方两会以及地方国资委年度工作会议的密集召开,2016年全国重点省市国企改革的大方向和目标已基本敲定,与2015年相比任务更加具体和明确,吉林、山东、江西等多省份已直接拿出了改革试点企业名单,混合所有制改革也成为各省市的重要命题。

如山东省政府工作报告提出:2016年要“开展首批58户国有企业混合所有制改革试点”。此前,山东国资委已于2015年底公布了首批混改试点企业名单,58家国企入围,主要是省管二级企业,当地知名的泰山财险、鲁信影城、银座汽车、银座家居、福瑞达医药、济钢医院等赫然在列。

国务院国资委副秘书长彭华岗曾透露,国有企业改革将在2016年开展混合所有制方面的改革试点工作。

“十三五”即将到来,混合所有制也必然会加码。然而,正当从中央到地方即将或已经掀起一场声势浩大的混改浪潮之时,“混合所有制改革将引发新一轮国资流失”的担忧也随之而来。那么,混改缘何会与国资流失隐忧不期而遇?二者相遇之后,国资国企改革应如何作为?

现实的担忧

中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)终于在2015年9月13日问世,这是2015年国企改革在政策层面的重大成果。文件提出要“推进国有企业混合所有制改革”。

在《指导意见》发布不久之后的2015年9月24日,《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》便随即出炉,可见,混合所有制改革的地位之重。

国有企业进行混合所有制改革,是在打破现有的垄断利益格局、向民间资本开放,是在为亟须提升活力的国有企业提供机会,也是为苦苦寻求投资方向的民间资本找到合适的发展路径。基于经济活力抓手等作用,混合所有制改革已经被不少地方尊为国企改革的座上宾。接下来,混合所有制改革,必然成为各地国资国企改革的重要战场。

然而,混合所有制改革所倡导的探索思路,却引发了新一轮国资流失的担忧。

通常所指的国资流失,是指国有资产的出资者、管理者、经营者,因主观故意或过失,违反法律、行政法规和规章,造成国有资产的损失。

在上一轮国企改革中,国有企业为了找到活力,采取改组、兼并、联合、租赁、出售等多种形成进行改革,这种大胆创新的改革手法促成一些国有企业迅速脱胎换骨,也导致了所谓的“国退民进”,不少国有资产纷纷流进个人口袋。

造成国有资产流失较为典型的手法是,或是在国有资产转让和出售过称中,低估并低价转让国有资产;或是国企领导以改革的名义,将优质资占为己有,将劣质资产留在原企业;或是国企领导利用职务便利,直接将国有资产纳为己有……

这样看来,激发企业活力的因素在新一轮国企改革中同样存在,新一轮国资流失极有可能从担忧变为现实,那么,国有资产是否会再次以兼并、重组等借口流进个人腰包?类似担忧不是没有道理。

国资流失一词,在中国企业联合会研究部经济研究处的冯立果看来,可以有3种解释,第一种是全行业亏损、企业亏损造成的资产流失,这是国资流失最严重的方面。第二种是内外勾结或内部人控制造成的国资流失。第三种是混合所有制资产定价中因定价过低造成的国资流失。

中国人民大学经济学院副教授张晨向《中国产经新闻》记者指出,利益输送导致的国资流失比较严重,加强市场化的制度建设实为良方。

不过,因国有资产流失界定不清晰、因定价不合适造成的国资流失杀伤力巨大,国资流失的“帽子”让不少国企领导踌躇不前,丧失了改革动力,于是,“只要在我的任期上别出什么大事”的想法直接导致了国企混改进展缓慢。

在新一轮国企改革起锚之际,对国资流失的种种顾虑正在悄然蔓延,专家学者们为新一轮“国退民进”忧心忡忡,国企领导者则因担心自己被扣上私吞国有资产的罪名止步不前。

这种影响的程度有多深?

冯立果告诉《中国产经新闻》记者,国企因惧怕国资流失恶名而不敢进行混合所有制改革,是如今混改进展缓慢的主要原因。

北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华更是向《中国产经新闻》记者强调,当下改革最大的压力来自国资流失,由于标准不明确,法律不健全,国企普遍担忧戴上国资流失的“帽子”。为了减少风险,大多数国企都选择维持不动,这就是企业改革动力不足的表现。

高明华提出了亟须注意之处,国有资产交易不应该被判定为国资流失,一旦有了这样的认定,不论国企混改是否成功,都容易被认为是国资流失,如果混改成功,意味着这是国企、民企双方讨价还价的结果,势必出现较低的价格,这会被政府认定为国资流失;如果混改不成功,则意味着企业没有活力,没有做大做强,也是国资流失,中国目前缺少这方面认定的法律标准,在这种情况下,国企领导人自然没有了改革动力。

何以解忧?

要打消国企领导的种种担忧,不是没有办法,简而言之,加强保障。

有人提出:试错机制。且不说是否针对国资流失,有地方还真向试错机制迈出了脚步。某省早前公布的国资国企改革的政策文件曾提到,改革创新工作未能实现预期目标,但有关单位和个人依照法律法规规章、国家和本市有关规定决策、实施,且勤勉尽责、未牟取私利,不作负面评价,依法免除相关责任。

确实,试错机制给有心改革的国企领导壮了胆子,有可能让能者上、庸者退,不过,这样的机制似乎并没有真正解除国企领导的忧虑。有业内人士一针见血地指出,这是因为缺少行之有效的法律支撑,没有法律支撑、或支撑不够的“免责”,在现实面前可能只是一个好听的词语而已。

其实,找出防止国资流失的所需措施并不难。比如,发改委宏观经济研究院教授常修泽曾撰文称,防止国有资产流失要严格把好四关:资产评估关、价格确定关、交易透明关、资金到位关。

有专家将防止国资流失路径概括为:规范国有资产评估,完善国有资产定价机制,严格操作流程,保证各个环节依法合规、公正公平、阳光透明;混合制出售的国有股权收入,必须用于发展国有经济的新投入,不能吃光分净;建立利益相关人员的回避制度,利益相关人员不得参与混改方案的制定和组织实施工作;建立健全第三方监督机制,充分利用多层次的资本市场发现价格的功能……

还有,《指导意见》从强化企业内部监督、建立健全高效协同的外部监督机制、实施信息公开加强社会监督、严格责任追究四个方面“强化监督防止国有资产流失”。

遗憾的是,种种需要落到实处的措施,却没有完善的法律体系作为支撑。

高明华指出,要保障混合所有制的制度建设,最有效的保障就是立法,但是目前中国关于混合制方面的法律是欠缺的,甚至在有些方面是空白的。

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